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黃陽發:關于加快政務信息化工程建設進度的若干思考
2017-09-12 14:51:07 來源: 新華網
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  《“十三五”國家政務信息化工程建設規劃》專家解讀之六

  關于加快政務信息化工程建設進度的若干思考

  《“十三五”國家政務信息化工程規劃》(簡稱《規劃》)明確提出,今后政務信息化工程建設都要統籌構建一體整合大平臺、共享共用大數據、協同聯動大系統,這是“錢花好”和提供“方便快捷服務”的必然要求。《規劃》在“主要目標”中提出“建設進度得到明顯加快”,“績效評價發揮約束引導實效”。下面圍繞“如何加快進度”提出個人理解。

  工程前期報批工作情況

  此文的“工程”是指政務信息化工程,“前期工作”是指項目建議書、可行性研究報告(以下簡稱可研報告)、初步設計3階段的3個文件編制、報送、評估評審、批復的全部工作,“審批”是分別對這3個文件(或其合體)進行批復的工作過程。3個文件是“審批”的客體對象和基礎。按照現行的國家發改委2007年第55號令規定,一般而言,項目建議書階段要在項目需求分析報告獲得認可后在正式上報項目建議書,經過評估后批復;以此為依據之一再做可研報告,再經過評估后批復;以此為依據之一再做初步設計,經過評審后批復。根據項目簡單或緊急程度的特殊情況,也可能將3階段合并為2或1次報批。3個文件中,都含有“需求分析”、“建設目標”、“建設內容”等內容。由于“十二五”工程規劃已經要求跨部門共享共建了,大部分項目都需要一個牽頭部門組織編報等工作。

  “十二五”工程規劃中的有些工程,到2017年還在做前期工作中,這是《規劃》要求“十三五”加快進度的背景。

  報批存在的問題

  進度慢的原因。從3個階段3個文件的編、報、評、批環節分析(“評”是建議書及可研階段的第三方“評估”,或初步設計階段的第三方“評審”的簡稱):

  (1)牽頭的項目單位需求不迫切、領導不夠重視,項目就遲遲啟動不了;

  (2)共建單位中只要有一個單位不重視、配合不力,按照一起報批要求,編制文件時間就拉長了;

  (3)咨詢設計單位編制文件能力不足,建設單位需求不全、不準確,導致保送的文件齊全性、深度合規性差,必須一次或多次補充資料,又得花時間;

  (4)編制文件的文本內容格式要求不完全科學,既有重復的又有欠缺的,如需求分析各階段都有,但該有的績效評價指標缺少且沒有準確定義、檢驗的方法等;

  (5)十二五期間中央政府改革力度加大,需求變化快,后階段文件要調整適應前階段文件,需要花時間;

  (6)評估評審及審批單位有時由于工作量大于人員能力而有些延遲(但限時辦結后基本得到解決)。上述6方面原因中,前(1)-(4)算問題,應該在“十三五”期間盡力解決;(5)是改革發展趨勢,政務信息化工程與交通、土木等建設工程項目比不同的顯著特征,今后還會發生,屬于常態現象。

  加快進度的對策建議

  對前(1)-(4)“癥”下“藥”如下:

  一是加強3個文件文本及其執行的規范性。加快修訂國家發改委2007年第55號令,分清項目建議書、可研報告、初步設計三階段各自要完成的任務界線,做到三階段內容不重不漏、簡潔高效。同時,對三階段合并為2或1的情況,提出可操作的合并條件要求和編制內容格式要求,并規范合并后的報送工程名稱。《規劃》“保障措施”第二條明確“對于列入本規劃的小規模工程項目,直接審批建設方案”;由此擴展建議,對于《規劃》中的14項重點工程,如果不涉及土建工程,也可以直接報批可研報告(但建設規模的必要性等還得論證),不再報批項目建議書。

  二是績效指標制定及執行。信息化主管部門加快制定出臺衡量信息化工程的績效評價指標體系,在審批政府投資項目可研報告時要載明有關績效評價指標,執行及監督主體以及后評價時,都針對這些指標去工作和努力。這也是《規劃》“保障措施”第二條中“嚴格工程項目驗收及后評價”的前提條件。

  三是加強對建設單位考核。《規劃》“主要任務”中提出了3類共14項重點工程,要求都要遵從“三大”要求。因此,國家發改委要盡快確定每一個重點工程的牽頭單位及共建單位,明確其牽頭的職責,按倒排工期方法共同制定出工程進度計劃并報國務院備案或公示,“十三五”結束時按其考核,對不能按期完成的,要進行限制或延遲審批其新的建設項目等處罰或者其他責任追究。

  四是高效提供建設需求。所有建設單位要下大力氣調研分析后設置好專門的信息工程建設組織機構、部分固定的規劃執行人員和有機高效的制度體系,才能協調好內、外部各方需求,才能可能在工程前期工作的每個階段一次性全面提供給咨詢設計單位去編制各階段的文件(需要咨詢設計單位或人員的互動)。從一般經驗來看,部門內部及其對外的需求,由職能司處依據“三定方案”賦予的職能、權力及責任清單初步提出,再由綜合司處協調匯總出具書面的包含定量指標在內的業務功能正式需求,提供給本部門的信息工程建設組織機構,該機構綜合考慮“大平臺、大數據、大系統”等要求后,提供給工程咨詢設計單位編制文件,部分內容同時提供給牽頭單位。

  五是咨詢、設計單位要提高能力。由于要求招標采購咨詢、設計單位的制度設計,以及信息化工程的前述特點,導致了信息化工程領域的咨詢設計單位很難做出像土木工程那樣全面、夠深度的文件來。但各類建設工程具有普遍規律性的東西,要牢牢認識和把握3階段之間的界線并在文件中詳細描述出來、各階段內的內容范圍和深度。就信息化工程而言,咨詢設計單位接到書面正式需求后,要派有經驗的人與建設單位固定的聯系人就需求和目的進行深入溝通,然后簽訂委托合同,其中要載明各自要提供資料或成果的詳細要求,包括誰簽字才具備有效性、資料格式、時限等等。合同簽訂后,應將業務功能需求轉換、重組成一個或多個科學靈活(可調整)的業務流程,以此為主線展開去研究編寫文件的工作。

  一點“新思維”建議

  根據《規劃》中的“堅持創新思維、實現動力轉變”要求,《國務院辦公廳關于促進建筑業持續健康發展的意見》中提出的“加快推行工程總承包”、“培育全過程咨詢”要求,結合咨詢設計單位能力偏弱、信息化工程建設單位普遍采購集成商、應用軟件開發、運維外包的現實情況,以及信息化工程與建設單位職能及業務流程緊密聯系的特殊性,在信息化工程建設及其運維中,提出引入跨不同工程、跨同一工程的咨詢設計不同階段、跨集成商的建設期與部分外包的運維期的長期固定外包一家一條龍的服務機制。建議利用適應信息化工程需要的市場服務隊伍,理由是溝通及建運效率高、整體性強、容易擴展升級、成本低。因為要了解一個單位的職責及其業務流程與工作細節需要很長的時間,不斷地變換參建單位就需要重復了解這一過程,降低了工作效率又增加了社會成本;同時,這種拼盤方式的結果,系統有機整體性差、運行維護和修改升級難度大,多方之間的責任不清,建設單位協調工作量巨大。

  實行該機制的難點是需要調整現行有關政策并有個培育發展過程。(國家投資項目評審中心副主任 黃陽發)

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【糾錯】 責任編輯: 廖國紅
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